PlusOpinie

‘Welke lessen zou de politiek uit de stikstofcrisis moeten trekken?’

Volgens oud-minister Jacqueline Cramer had het huidige kabinet de stikstofcrisis kunnen zien aankomen. ‘Er is sprake van zigzagbeleid.’ 

Het gevaar van de stikstof­crisis is dat er nu hapsnapmaatregelen worden genomen, bijvoorbeeld in de agrarische sector. Beeld Hollandse Hoogte / Rob Voss

De stikstofcrisis komt niet uit de lucht vallen. Het was al lang bekend dat overschrijding van de wettelijke normen op het gebied van stikstof tot sancties zou leiden. Maar als die sancties pas later in de tijd spelen, lijken korte­termijnbelangen de boventoon te voeren. Er worden dan politieke besluiten genomen waarvan de gevolgen pas één of twee kabinetten later tot ellende leiden.

Het is begrijpelijk dat een politicus tegemoet wil komen aan de wensen van diens electoraat. Maar als dat gebeurt in de wetenschap dat datzelfde electoraat later de rekening betaalt, is dat kiezersbedrog. Marchanderen met wetten en afspraken komt via de rechter als een boemerang terug op het bordje van de politiek. De stikstofcrisis en ook de uitspraak van de Hoge Raad in de klimaatzaak van Urgenda zijn hier voorbeelden van. Welke lessen zou de politiek hieruit moeten trekken?

Sterker én duurzamer

Ten eerste moeten kabinetten zich houden aan wettelijke normen en internationale afspraken. Doen ze dat niet, dan worden volgende kabinetten gedwongen impopulaire maatregelen te nemen die voorkomen hadden kunnen worden. Onterecht worden individuele bedrijven en burgers daar de dupe van.

Momenteel speelt dit probleem vooral op milieugebied. In artikel 21 van de Grondwet staat dat ons leefmilieu beschermd en verbeterd moet worden. In ons sterk geïndustrialiseerde en dicht­bevolkte, kleine land met een intensieve landbouw wordt naleving van dit artikel steeds problematischer. Met technische verbeteringen zijn we een eind gekomen, maar deze volstaan lang niet altijd meer. In zo’n geval zijn structurelere veranderingen nodig.

Een tweede les is daarom dat voor grote milieuvraagstukken, zoals luchtkwaliteit, een structurele aanpak nodig is die over langere tijd wordt vastgehouden. Het Deltaprogramma Water is daar een uit­stekend voorbeeld van. Zo’n aanpak biedt een duidelijk voordeel: belangengroepen hebben meer zekerheid dan bij een zigzagbeleid. Als bedrijven weten dat ze over een aantal jaar aan de gestelde milieunormen moeten voldoen, kunnen ze zich voorbereiden. Niemand is gebaat bij een telkens wisselend beleid: daarop kun je geen investeringen plannen.

Dit geldt ook voor de landbouw. De omschakeling kan dan op zo’n manier gebeuren dat de landbouwsector er sterker, maar ook duurzamer uitkomt. Diegenen die niet mee kunnen komen, hebben het recht op een goede afbouwregeling. Als we dat georganiseerd aanpakken en stapsgewijs toegroeien naar een duurzaam niveau, kunnen we zulke veranderingen op een maatschappelijk geaccepteerde manier realiseren.

Zo’n standvastig beleid is bij de stikstofaanpak niet gevolgd. Het gevaar van de stikstof­crisis is dat er nu hapsnapmaatregelen genomen worden die tot hoge kosten leiden en niet tot structurele aanpassing. En die bovendien boeren wegsaneren die nu een belangrijke rol spelen in agrarisch natuurbeheer. Wie gaan dan de natuurgebieden en landschapselementen in goede staat houden?

Elke verandering compenseren

Ten derde moet in de uitvoering van beleid de te behalen milieunorm voorop staan. De hoge concentratie stikstof was al een aandachtspunt voor de eeuwwisseling, maar kwam daarna ­prominent op de politieke agenda.

Rond het aantreden van kabinet-Balkenende IV in 2007 dreigde er – net als nu – een bouwstop als de milieunormen niet gehaald werden. Er is toen een groot Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit uitgevoerd om zo snel mogelijk knelpunten aan te pakken. Als coördinerend minister had ik met collega-ministers de taak ervoor te zorgen dat alle ­sectoren zich aan die normen gingen houden.

We hebben per sector een uitgebreid pakket aan maatregelen opgesteld en laten berekend hoeveel elke maatregel zou opleveren. Omdat de dreigende bouwstop en mogelijke boetes ons boven het hoofd hingen, besefte iedereen de noodzaak de milieu­normen te halen. Gemeenten hebben met behulp van een ICT-rekeninstrument plannen uitgevoerd om de uitstoot van verkeer in steden terug te dringen; ditzelfde gebeurde voor de rijks- en provinciale wegen. De industrie moest maatregelen nemen en ten slotte ook de agrarische sector.

Een pakket van maatregelen was alleen acceptabel wanneer dit aantoonbaar leidde tot voldoende stikstof- en fijnstofreductie. In 2009 hadden we alles op orde. Daarom kregen we juridisch tot 2015 de tijd om de stikstofnormen te halen en tot 2011 voor de fijnstofnormen.

Het uitgangspunt was: de milieunormen zijn leidend. Alles wat er in het maatregelenpakket verandert, moet door een andere maatregel worden gecompenseerd. Dit principe is losgelaten in het volgende kabinet. Voor de verhoging van de maximumsnelheid naar 130 kilometer per uur en het terzijde schuiven van rekeningrijden kwamen geen compenserende maat­regelen in de plaats.

Hetzelfde gold voor de agrarische sector. Er werden toezeggingen gedaan aan boeren over ontwikkelingsmogelijkheden, die onvoldoende gekoppeld waren aan te behalen milieunormen. De gemeenten hadden nog wat resterende knelpunten over, maar daar bleef men hard aan werken. Dit gold ook voor de industrie.

Dat dan twee kabinetten later juist in het nationale verkeer en vervoer en in de landbouw de alarmbellen gingen rinkelen, is dus niet zo verbazingwekkend. Was dit dan niet bekend binnen de betreffende ministeries?

Opeenvolgende kabinetten

De laatste les die we uit het stikstofprobleem kunnen trekken, is dat de kennis en kunde binnen de ministeries beter moeten worden geborgd. In 2009 was de stikstofaanpak juridisch goedgekeurd, maar toen in 2010 een volgend kabinet van start ging, was het geen beleidsprioriteit meer. De ambtenaren die er hard aan hadden gewerkt, gingen andere onderwerpen oppakken of vertrokken in verband met de bezuinigingen op personeel. In het kader van de roulatie van ambtenaren in hogere functies kwamen er nieuwe directeuren, die vaak niet bekend waren met eerder gemaakt beleid. Met als gevaar dat het collectieve geheugen van het ambtelijk apparaat verdwijnt.

Als er dan om politiek opportunistische redenen ook nog eens maatregelen genomen worden die op langere termijn het behalen van de milieunormen in gevaar brengen, wordt het een onwenselijke cocktail. Dit kan alleen worden voorkomen als beleidsonderwerpen die een lange termijn standvastig beleid vereisen, over kabinetsperiodes heen bewaakt worden.

Dit lijkt tegenstrijdig met het democratische principe waarin een nieuw kabinet andere beleidsprioriteiten moet kunnen stellen. Maar uitgangspunten die vastliggen in de Grondwet, regelgeving, internationale verdragen en harde toezeggingen in EU-kader, overstijgen dit principe. We leven in een rechtstaat die onze democratie bewaakt. Die les hebben we nu wel geleerd uit de stikstofcrisis en de Urgendazaak.

Jacqueline Cramer is oud-minister van Vrom (2007-2010), hoogleraar duurzame innovatie aan de Universiteit Utrecht.
Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met Het Parool?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van Het Parool rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@parool .nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden