Opinie: ‘Preferenda verbeteren de democratie niet’

In een commentaar in NRC Handelsblad riep de Vlaamse cultuurhistoricus en schrijver David Van Reybrouck Nederland onlangs op een voortrekkersrol te spelen in democratische innovatie door als eerste land ‘preferenda’ in te voeren. Volgens Van Reybrouck krijgen mensen bij preferenda meer macht doordat ze over diverse voorstellen mogen stemmen in plaats van alleen ergens voor of tegen. Ze combineren volgens hem de belangrijkste voordelen van de representatieve, de deliberatieve en de directe democratie.

De belangrijkste concurrent om een dergelijk ambitieus doel te bereiken is ongetwijfeld het twee eeuwen oude Zwitserse systeem van directe democratie. Daar kiezen burgers een relatief groot aantal vertegenwoordigers en kunnen ze daarnaast volwaardige referenda in gang zetten over alle mogelijke zaken, zelfs constitutionele. Het systeem staat erom bekend dat het een educatief effect heeft op burgers doordat het hen bij de beleidsvorming betrekt.

Hoewel nieuwe ideeën over democratische vernieuwing altijd welkom zijn, is het moeilijk om reeds lang bestaande, stabiele en populaire referentiepunten – zoals het Zwitserse bestel – serieus ter discussie te stellen. Wij zijn van mening dat de preferenda daarin niet slagen.

De door Van Reybrouck en verschillende Nederlandse politici voorgestelde preferendaformule is voorbehouden aan specifieke doelstellingen of bijzonder belangrijk beleid, zoals bijvoorbeeld klimaatverandering. Het is echter onduidelijk wie beslist waarover, wanneer en hoe burgerraden voorstellen ontwikkelen.

In Frankrijk worden ze in het leven geroepen door de regering. Die kan de parlementaire oppositie kaltstellen door een beroep te doen op de burgers. In die zin komen preferenda neer op een een volksstemming die in feite een speeltje is in handen van politici omdat zij degenen zijn die inhoud, vorm en tijdstip ervan bepalen.

Aanvullend veto

In het Zwitserse systeem kan de regering de parlementariërs juist niet kortwieken. Het facul­tatief referendum is een manier voor de burgers om een veto uit te spreken over een parlementair besluit. Hun veto vult het parlementaire veto aan, in plaats van het te beconcurreren. Dit zorgt voor een grotere controle op het regeringsoptreden door volksvertegenwoordigers en burgers, in plaats van de geringere en optionele controle die preferenda met zich meebrengen.

Volgens David van Reybrouck vergroot het feit dat mensen over meerdere voorstellen mogen stemmen hun macht. In vergelijking met het Zwitserse systeem leidt zo’n kleine winst echter tot een veel groter verlies voor burgers: het recht om wetgeving te initiëren. Zoals de naam al aangeeft, berust het burgerinitiatief, het belangrijkste instrument van de hedendaagse directe democratie, op het idee dat burgers niet alleen het recht moeten hebben om een veto uit te spreken over wetgeving, maar ook het recht moeten hebben om wetgeving te initiëren.

De vraag die wordt gesteld, gaat niet over een breed besluit (bijvoorbeeld: wil men uit de EU stappen of in de EU blijven), maar op een volwaardig stuk wetgeving. Om de steun van de burgers te winnen, moeten de voorstellen per definitie genuanceerd en nauwkeurig zijn. De antwoorden moeten daarentegen eenvoudig en rechtlijnig zijn: al dan niet instemmen om de bekende aggregatieproblemen te vermijden. Het parlement heeft echter het recht om een gewijzigde versie voor te stellen - het tegenvoorstel - zodat het referendum de mensen drie keuzes laat: de status quo handhaven, het tegenvoorstel volgen of voor het burgerinitiatief stemmen. Door burgers het volksinitiatief te ontzeggen, onthouden preferenda de mensen politieke rechten.

Kwaliteitsverhoging

Voorstanders van preferenda en burgerraden benadrukken vaak dat ze passen bij de idealen van een beredeneerde en kwalitatief hoogstaande politieke beraadslaging, die centraal staat in functionerende democratieën. Dit veronderstelt dat kwalitatief hoogstaande beraadslaging alleen plaatsvindt tijdens debatten rond volksstemmingen. Maar het recht om een referendum in gang te zetten verhoogt ook de kwaliteit van de beraadslaging. Als de hele burgerij wetten kan initiëren, bevordert dat de ontwikkeling van ieders vaardigheden om te beraadslagen en belangen af te wegen.

Zo blijft de groep democratisch actieve burgers niet beperkt tot het panel dat een preferendum voorbereidt. Het werkt: in Zwitserland vragen burgers elkaar dagelijks bepaalde beleidsvoorstellen te steunen. Iedereen kan op elk moment met iemand anders over politiek debatteren, in formele en minder formele situaties, over specifieke en gevarieerde onderwerpen. Omdat dit zo vaak gebeurt, nemen de politieke competenties toe. Dit verklaart waarom directe democratieën ook gekenmerkt worden door meer politiek geïnformeerde, competente en actieve burgers.

Preferenda beperken de reikwijdte van zulke positieve effecten doordat aan slechts een beperkt aantal burgers een tijdelijk initiatiefrecht wordt toegekend.