Onderzoekers UvA en HvA: hele systeem van toeslagen pakt desastreus uit. ‘Mensen lopen geld en hulp mis’

Alle goede bedoelingen ten spijt, het vangnet van toeslagen en armoederegelingen is door de jaren heen zo complex geworden dat mensen er verstrikt in raken, concluderen Amsterdamse onderzoekers. ‘Je moet bijna universitair zijn opgeleid om bij de armoederegelingen te kunnen.’

Stel, je hebt recht op kindgebonden budget, huurtoeslag, de collectieve zorgverzekering voor minima, scholierenvergoeding, een Stadspas en een gratis laptop voor school: hoe regel je dat allemaal? En hoe zet je het weer recht als het mis gaat? Iedereen die ooit een verkeerde overstap naar een nieuwe internetaanbieder heeft gemaakt, kan zich de frustratie en machteloosheid wellicht nog heugen.

Dat gevoel, maar dan in het kwadraat. Omdat je niet van één instantie afhankelijk bent, maar van vele. Plus: het gaat niet om wifi, maar om zaken van levensbelang, omdat jij en je gezin de inkomsten hard nodig hebben om de week mee door te komen.

Het is een kluwen aan toeslagen en armoederegelingen. Een doolhof, zegt Monique Kremer, bijzonder hoogleraar actief burgerschap aan de Universiteit van Amsterdam. Het systeem van ontelbare geldpotjes draait zichzelf in elkaar, zegt zij. Onder druk van de inflatie, waardoor er nóg meer regelingen komen, wordt de oproep van Kremer en haar mede-programmaleider en HvA-onderzoeker Aisa Amagir steeds urgenter: zorg dat de inkomens hoog genoeg zijn om rond te komen. Maar als je dan toch een stelsel met toeslagen aanbiedt: zorg dan tenminste dat mensen krijgen waar ze recht op hebben.

“Er zijn compensaties van landelijke overheidsinstellingen, er zijn gemeentelijke regelingen, met elk weer hun eigen inkomensgrenzen, en er zijn particuliere initiatieven zoals de Voedselbank,” somt Kremer op. “Waar begin je als je iets nodig hebt? Dit hele systeem is vanuit goede bedoelingen opgezet, maar het pakt desastreus uit. Mensen lopen hulp en geld mis.”

Digitale ongeletterdheid

Kremer en Amagir noemen het een ‘wirwarverzorgingsstaat’. Ze geven leiding aan het onderzoeksprogramma van het Kenniscentrum Ongelijkheid: ‘Een (on)zeker bestaan in de stad’. De onderzoeken richten zich op Amsterdammers die weinig opleiding hebben genoten: wie zijn het en waar lopen ze tegenaan? Vertrouwen ze de overheid nog wel? En wat kunnen hulpinstanties, de overheid, het onderwijs en werkgevers verbeteren om te helpen?

Behalve dat de onderzoekers, in samenwerking met de dienst Onderzoek en Statistiek (O&S) van de gemeente Amsterdam, in kaart brengen welke groepen in de stad in de meest kwetsbare positie zitten, proberen ze via tientallen interviews zicht te krijgen op worstelingen en behoeftes van mensen die weinig opleiding hebben gehad.

Het is een lopend onderzoek, maar de eerste inzichten leggen al serieuze problemen bloot, zien de onderzoekers. Uit de cijfers van voorlichtingsinstituut Nibud blijkt dat de extra compensaties, toeslagen en regelingen broodnodig zijn om überhaupt financieel rond te kunnen komen, maar uit de interviews komt tegelijkertijd het beeld naar voren dat mensen verstrikt raken in de weg er naartoe.

“De mensen die er het afhankelijkst van zijn, hebben gemiddeld een lager opleidingsniveau en er is vaker sprake van laaggeletterdheid,” zegt Amagir. “Je moet ook handig zijn met een computer. Met digitale ongeletterdheid wordt onvoldoende rekening gehouden.”

Versnipperde hulp

Aan de andere kant van het spectrum zitten mensen die juist heel behendig zijn geworden in het regelen van zaken bij de verschillende instanties. “Een tienermoeder vertelde dat ze hulp kreeg bij het wegwerken van haar schulden, maar daar niet leerde hoe met geld om te gaan. Ze leerde wél hoe ze een telefoontje naar de belastingdienst moet plegen.” Ze kent het jargon, weet voor zichzelf op te komen en bij wie ze moet zijn.

De twee onderzoekers hebben hier een term voor gemunt: ‘instantiekapitaal’. “Dat zijn de vaardigheden om met instanties om te gaan. Je moet bijna universitair opgeleid zijn om bij de armoederegelingen te kunnen,” zegt Amagir. “De overheid vraagt op deze manier wel veel van mensen. Voor mensen met veel problemen en stress is het al moeilijker om helder na te denken. Zij kunnen deze druk er niet bij hebben.”

Was dit niet altijd al zo? Nee, zeggen de onderzoekers. Kremer denkt dat een opeenstapeling van factoren zorgt voor de versnippering van hulp en zorg. De inrichting van het toeslagensysteem vanaf 2005 is volgens haar een belangrijke aanjager. “De toeslagen zijn bedoeld om mensen met opgeheven hoofd te kunnen laten werken. Als je het gewoon via de belastingen regelt, hoef je niet naar een loket – die gedachte. Dat was goed bedoeld, maar pakt slecht uit.”

Volgens Amagir heeft de decentralisatie ervoor gezorgd dat meer taken bij de gemeenten terecht zijn gekomen, wat versnippering in de hand werkt. “Maar lage lonen zijn ook achtergebleven, waardoor mensen met lage inkomens dus nog meer met armoede te maken hebben.”

Eén behulpzame medewerker

Wat mensen aan regelingen laten liggen, wordt dit jaar onderzocht. Maar de Armoedemonitor van O&S geeft al een indruk van het aantal gemiste Amsterdamse regelingen. De collectieve zorgverzekering voor mensen met een minimuminkomen, die een stuk goedkoper is én andere voordelen biedt, wordt slechts door de helft van de mensen die er recht op hebben gebruikt. Zowel voor de Stadspas, gratis ov en de scholierenvergoeding geldt dat ongeveer een kwart van de doelgroep deze potjes niet aanspreekt. Amsterdammers laten zo per persoon vele honderden euro’s per jaar liggen.

Soms gebeurt dat met opzet, zegt Amagir: “Voor het onderzoek spraken we bijvoorbeeld een alleenstaande moeder die aangaf zo min mogelijk aanspraak op regelingen te willen maken. Ze zei: ‘Geen kinderopvangtoeslag voor mij. Ik laat mijn ex wel oppassen.’ Daardoor kwam ze weer in de problemen, omdat de instanties dachten dat ze samenwoonden. Vervolgens werd ze gekort op allerlei andere toeslagen. Dat brengt natuurlijk veel stress met zich mee.”

Volgens een woordvoerder van de gemeente Amsterdam gebeurt er vanuit de gemeente al veel om mensen te wijzen op de regelingen: er zijn bijvoorbeeld gerichte campagnes over de scholierenvergoeding en de collectieve zorgverzekering. De Buurtteams adviseren, maar er worden ook data gekoppeld: kinderen met een Stadspas worden zo automatisch geïnformeerd over de scholierenvergoeding.

De onderzoekers willen graag benadrukken dat het lovenswaardig is dat Amsterdam veel doet aan armoedebestrijding. Het bundelen van verschillende regelingen onder de Stadspas werkt goed, zegt Amagir. “We horen ook wel terug dat mensen goed geholpen zijn, maar meestal noemen de geïnterviewden dan één naam van een behulpzame medewerker.” Maar te vaak komt de hulp versnipperd, in minioplossingen, en voelt niemand zich verantwoordelijk voor de opeenstapeling aan problemen waar een gezin mee kampt.

Veelkoppig monster

Kremer wijst erop dat in principe niemand afhankelijk van de overheid wil zijn, maar als je het dan toch bent, er op moet kunnen vertrouwen dat de zaak zorgvuldig wordt afgehandeld. “Hoe de overheid naar jou kijkt, hoe die met jou omgaat en hoe die jou bejegent – dat is zo bepalend voor je leven. Wij hebben chronisch zieke mensen gesproken die wakker liggen van een UWV-keuring. Dat is voor hen zo levensbepalend. Als er een herkeuring plaatsvindt, kan dat betekenen dat iemand weer aan het werk moet. Iemand krijgt dan in één keer veel minder geld. Het vertrouwen dat een instantie een goede inschatting maakt, is er dus onvoldoende.”

Maar als onze verzorgingsstaat is uitgegroeid tot een veelkoppig monster, is dat tij dan nog te keren? Kremer en Amagir zijn daar toch hoopvol over. Hun advies: voorkom dat er allemaal tussenlagen komen van hulpverleners die elk op hun eigen gebiedje hulp verlenen, maar wijs één regisseur aan. “Zo’n persoon zou dan wel de sleutel moeten hebben tot alle regelingen en onderdelen van de gemeente: van huisvesting tot de jongerenregeling of de wmo. Dan kan je iemand écht helpen,” zegt Kremer.

“Het goede nieuws is: wij zien in onze interviews ook dat het wantrouwen in de overheid en de gemeente groot is, maar dat mensen wél geloven in de goede intentie. Het wantrouwen wordt breed gevoeld, maar niet zo diep dat het niet meer te redden is.”